Mediante sentencia N° 01501 de fecha 7 de junio de 2006 esta Sala aceptó la competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, medida típica de suspensión de efectos y cautelar innominada por el ciudadano VÍCTOR TONG GARCÍA, titular de la cédula de identidad N° 6.008.021, actuando con el carácter de representante de la sociedad mercantil CORPORACIÓN MAITE, S.R.L., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 23 de enero de 1990, bajo el N° 20, Tomo 12-A-Pro., asistido por los abogados Emilia De León Alonso de Andrea y Gilberto Antonio Andrea González, inscritos en el INPREABOGADO bajo los números 35.336 y 37.063, respectivamente, contra el acto administrativo signado con los números y letras DS-CJ-01180 de fecha 22 de marzo de 2004, emanado del MINISTRO DE LA DEFENSA (hoy Ministerio del Poder Popular para la Defensa), mediante el cual procedió a “(…) rescindir por razones de conveniencia administrativa (…)” el contrato distinguido con las letras y números MD-DIRSAFA-AJ-005-2004, suscrito el 02 de enero de 2004.
En la referida sentencia la Sala ordenó la designación de ponente a los fines de pronunciarse acerca de la admisión temporal del recurso de nulidad y la procedencia de la solicitud de amparo constitucional.
El 31 de octubre de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas, a los fines ordenados en la decisión.
En fecha 31 de enero de 2007 la representación judicial de la recurrente se dio por notificada “de las actuaciones que siguen a la decisión” y solicitó pronunciamiento acerca de la admisión, para lo cual juró la urgencia del caso.
Revisadas las actas procesales pasa la Sala a decidir, con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
RECURSO DE NULIDAD
La representación de la recurrente, asistida de abogado interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra el acto administrativo DS-CJ-01180 de fecha 22 de marzo de 2004 suscrito por el Ministro de la Defensa, con fundamento en lo siguiente:
Que la sociedad mercantil Corporación Maite, S.R.L. “constituye una fuente de soda que funciona en el interior del Hospital Militar Carlos Arvelo de la Urbanización San Martín (…) por más de 13 años de forma ininterrumpida”.
Que mediante el acto impugnado ha sido notificada por el Ministro de la Defensa de la rescisión del vínculo contractual por razones de conveniencia administrativa.
Que el referido acto es contradictorio y nulo de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque se fundamenta en las cláusulas séptima y vigésima numeral 5 del contrato distinguido bajo el N° MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 pero “cuando expresa el motivo por el cual rescinde el contrato dice expresamente QUE POR RAZONES DE CONVENIENCIA ADMINISTRATIVA, generando en consecuencia una contradicción grave [cuando esas razones] no son objeto del contrato ni puede servir de argumento legal alguno para violar los Derechos de la parte contratante de manera tan arbitraria otorgándole además un lapso pírrico de cinco días continuos para desalojar el local”. (Resaltado del escrito).
Que tal acto le generó indefensión grave “que le asegura un sin fin de daños y perjuicios en relación a sus vínculos comerciales como proveedores, transportistas y de orden laboral como lo son 35 empleados directos y más de 150 puestos de trabajos indirectos conformados por el giro comercial de la empresa”.
Que es nulo igualmente el acto de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque el artículo 38 del Decreto Ley de Arrendamientos Inmobiliarios del 7 de diciembre de 1999 establece una prórroga legal que no le fue otorgada y en consecuencia le causa indefensión, gravamen irreparable y un perjuicio económico grave “pues le ordena desarticular su negocio, su giro comercial sus relaciones laborales y mercantiles de un día para otro sin ningún tipo de derecho ni garantía procesal”.
Que el acto impugnado vulnera el debido proceso, el derecho al trabajo y la libertad de empresa, motivo por el cual solicita amparo cautelar, “de conformidad al contenido del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales artículos 5 y 22 y así los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil QUE ORDENE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO AQUÍ IMPUGNADO PUES SU APLICACIÓN INCURRE EN LA VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PARTE ACCIONANTE” (subrayado y mayúsculas del escrito), con fundamento en lo siguiente:
Que se le vulneró el debido proceso, particularmente el derecho a la defensa porque “no es posible que no se haya otorgado un lapso fijo para ejercer las defensas antes de sufrir la agresión cierta de un desalojo contra lege pues no otorga la Prórroga Legal Correspondiente de conformidad a la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios Vigente desde el 07 de Diciembre de 1999 lo cual ciertamente no son Cinco días continuos con lo que ha violado la posibilidad de que el afectado ejerza su Derecho a la defensa dentro de un procedimiento administrativo que le otorgue tal posibilidad o en todo caso cualquier lapso que permita acciones humanamente posibles encaminadas a la desocupación del inmueble Comercial que jamás en pleno cumplimiento de sus obligaciones va a sospechar que debe desocupar en cinco días”.
Que le fue conculcado el derecho al trabajo y el “decreto de inamovilidad laboral” pues en dicha empresa laboran trabajadores que se verían afectados “por la arbitrariedad del Acto Administrativo antes señalado dado que al Cerrar injustificadamente sus actividades (…) [que] perderán sus puestos de trabajo y se verá afectada su remuneración mensual como vía de consecuencia de lo mismo poniendo en peligro sus correspondientes prestaciones sociales pues la empresa no podría sufragar tales consecuencias económicas dado que sería atacado por los proveedores cuya mercancía se perdería por completo dada la arbitrariedad de la medida impuesta (…)”.
Que el derecho a la libre empresa también fue afectado por el acto administrativo “que estaría propiciando la Quiebra Forzosa de la Empresa (…) ya que ha sido tan sorpresiva la medida unilateral tomada en dicho acto administrativo que no pude tener previsión alguna en el momento que me es notificado el acto administrativo la Empresa se encontraba a todo tope de Mercancía y dicha mercancía en un 100% es perecedera ya que se trata de comida toda esa mercancía se perdería pero las deudas originadas por su adquisición quedarían plenamente vigentes y por ende la responsabilidad de mi representada de cancelar dichas cantidades de dinero las cuales no llegarían a generar (…) (sic)”.
II
ACTO IMPUGNADO
El Ministro de la Defensa mediante oficio DS-CJ-1180 del 22 de marzo de 2004 notificó a la recurrente que, conforme a lo establecido “en las cláusulas séptima y vigésima, numeral quinto” del contrato MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 celebrado el 2 de enero 2004 entre la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de la Defensa a través de la Dirección de Bienestar Social y la sociedad mercantil Corporación Maite, S.R.L, decidió rescindir por razones de conveniencia administrativa el “compromiso contractual antes transcrito. En consecuencia, a partir de la presente fecha se le otorga un lapso de cinco (5) días continuos para que proceda a la desocupación total del inmueble”.
III
ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Pasa la Sala a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de revisar la petición cautelar de amparo constitucional. A tal efecto debe examinar las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, sin pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será verificada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.
Al respecto precia la Sala que en el presente caso no se verifica alguna de las restantes causales de inadmisibilidad, esto es: (i) no se advierte prohibición legal de admitir la acción propuesta, (ii) se desprende de autos el interés de la parte recurrente en la interposición del recurso, (iii) no se han acumulado acciones excluyentes, (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso, y (v) no se aprecian en el escrito recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles.
En consecuencia, ante la inexistencia de las causales de inadmisibilidad previstas en el indicado artículo 19, excepto la caducidad de la acción no examinada en el presente fallo, se admite el recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala pronunciarse acerca de la admisión provisional del recurso de nulidad interpuesto y la medida cautelar de amparo requerida, sin extenderse en consideraciones acerca de la naturaleza administrativa del contrato objeto de rescisión, por cuanto se efectuaron en la oportunidad de la declaratoria de competencia, y al respecto se observa lo siguiente:
Ha sido demandada la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Ministro de la Defensa rescindió por razones de conveniencia administrativa el contrato MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 suscrito el 2 de enero de 2004 con la accionante, cuyo objeto lo constituye el arrendamiento de un local ubicado en las instalaciones del Hospital Militar “Dr. Carlos Arvelo”, de la ciudad de Caracas, destinado exclusivamente para la venta de comida en un horario comprendido entre las 6:30 a.m. y las 9:00 p.m.
Previo a la consideraciones acerca de la solicitud cautelar, para la Sala es relevante destacar que la terminación anticipada de los contratos administrativos forma parte de las potestades de la Administración, y se produce por incumplimiento de las obligaciones asumidas o por razones de conveniencia administrativa fundadas en el interés general. Esta decisión unilateral y las que se refieran a la dirección, interpretación, incumplimiento, sanción o extinción de la relación contractual, es el resultado de potestades administrativas ejercidas independientemente de su previsión expresa en el contrato. (Vid. sentencia N° 01766 del 12 de julio de 2006).
El ejercicio de estas potestades administrativas tiene como límite la prohibición de arbitrariedad en la actuación de la Administración que siempre será controlada por los órganos jurisdiccionales, en garantía de la protección de los derechos subjetivos de los particulares.
Es relevante para esta Sala destacar que la Sala en anteriores oportunidades se ha pronunciado acerca de la naturaleza jurídica del acto mediante el cual se pone fin a la relación contractual, con el objeto de precisar si su validez puede ser ventilada de manera individual o si se considera como parte de la ejecución del contrato.
Al respecto la jurisprudencia ha considerado que los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución contractual. Así en sentencia del 11 de abril de 1991 (caso: Expresos Ayacucho, S.A.) la Sala señaló lo siguiente:
“(…) cuando la Administración actúa como concedente, y ejerce sus facultades contractuales, entre otras, la de extinguir la concesión anticipadamente, no se trata en realidad de un acto administrativo, sino de ejecución del contrato mismo, en contra de esa decisión que pudiera lesionar a aquélla, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad el acto sino, la de definir si en verdad tal rescisión es posible en atención a ese vínculo contractual (…)”.
En este mismo sentido en sentencia Nº 633 del 30 de abril de 2003 (caso: Hipermercado Amigo, C.A.), la Sala se refirió a la naturaleza del acto por el cual se rescinde un contrato administrativo y el medio para impugnarlo, como sigue:
“(…) es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.
(…)
Así las cosas, se observa que en el presente caso la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada potestad, el medio para resolver la controversia, sólo podía derivar de la relación contractual existente (analizando si a la luz del contrato la rescisión era posible) y no de una decisión unilateral de la Administración, solicitando su nulidad - como sucedió en este caso-, toda vez que ésta actuó, como una de las partes en el contexto del contrato, utilizando un mecanismo previsto en el mismo para dar por terminado el vínculo contractual”.
En el contexto de las anteriores decisiones, y considerando que los actos de rescisión del contrato administrativo son actos de ejecución contractual, la Sala en sentencias de reciente data (Vid. N° 01063 del 27 de abril de 2006, N° 01766 del 12 de julio de 2006; y N° 02034 del 9 de agosto de 2006) ha establecido que en vista de que la manifestación de voluntad de la Administración no puede desvincularse del contrato de que se trate, la vía para impugnar la terminación anticipada de los contratos administrativos no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas, en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no permite por si sola la satisfacción plena de las peticiones planteadas por los demandantes derivadas del alegado cumplimiento del contrato, lo que supondría la obligación de la Administración de cumplir con la prestación debida.
Lo anterior no significa que mediante el ejercicio del recurso de nulidad no sea posible condenar el pago de sumas de dinero o a la reparación de daños y perjuicios, pues tal conclusión sería contraria a lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero implica que el procedimiento para demandar dependerá de la pretensión, de manera que si ésta va dirigida a obtener el cumplimiento del contrato, la vía idónea sería la ordinaria.
Resulta pertinente aludir a la sentencia N° 01063 del 27 de abril de 2006 en la que esta Sala, en un “obiter dictum”, precisó lo siguiente:
“ (…) Finalmente, considera esta Sala que es menester advertir a los abogados litigantes que el medio procesal de la acción de nulidad no es el mas idóneo, en estos casos de relaciones contractuales, ello en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente las solicitudes hechas normalmente por los demandantes, las cuales están fundamentalmente referidas a demostrar que las contratistas no han incurrido en incumplimiento de las obligaciones que les imponía el contrato, lo cual supondría la obligación del ente administrativo de que se trate de cumplir con la debida contraprestación. Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. Así se declara”.
No obstante la anterior precisión, la Sala admite provisionalmente el presente recurso y pasa a pronunciarse acerca de la medida cautelar de amparo solicitada, para lo cual advierte que, a decir de la recurrente, el acto administrativo mediante el cual se rescindió el referido contrato le vulneró el debido proceso, el derecho al trabajo y la libertad de empresa, motivo por el cual solicita la medida en cuestión, “de conformidad al contenido del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales artículos 5 y 22 y así los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil QUE ORDENE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO AQUÍ IMPUGNADO PUES SU APLICACIÓN INCURRE EN LA VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PARTE ACCIONANTE” (Mayúsculas del escrito).
La recurrente solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado con fundamento en los artículos 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 5 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, o sea, que la petición de amparo fue formulada de manera simultánea o conjunta con la medida típica y con cautela innominada, circunstancia que es indicativa de que la solicitante acudió al mismo tiempo a las vías judiciales alternas para lograr la tutela cautelar.
Al respecto el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone lo siguiente:
“Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:
(...omissis...)
5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (...)”.
Visto lo anteriormente expuesto, la medida cautelar de amparo deviene inadmisible y así se declara.
En relación con la solicitud de suspensión de efectos formulada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como de la cautelar innominada requerida, esta Sala proveerá lo conducente luego que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de que resulte admisible en forma definitiva el recurso de autos. Así se declara.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la sociedad mercantil CORPORACIÓN MAITE, S.R.L., contra el acto administrativo signado DS-CJ-01180 de fecha 22 de marzo de 2004, emanado del MINISTRO DE LA DEFENSA.
2.- INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con suspensión de efectos y medida innominada.
3.- Respecto a las restantes medidas cautelares solicitadas con el objeto de obtener la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, la Sala proveerá lo conducente, después que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de ser admitido en forma definitiva el recurso de nulidad incoado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
En la referida sentencia la Sala ordenó la designación de ponente a los fines de pronunciarse acerca de la admisión temporal del recurso de nulidad y la procedencia de la solicitud de amparo constitucional.
El 31 de octubre de 2006 se dio cuenta en Sala y se designó ponente al Magistrado Emiro García Rosas, a los fines ordenados en la decisión.
En fecha 31 de enero de 2007 la representación judicial de la recurrente se dio por notificada “de las actuaciones que siguen a la decisión” y solicitó pronunciamiento acerca de la admisión, para lo cual juró la urgencia del caso.
Revisadas las actas procesales pasa la Sala a decidir, con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
RECURSO DE NULIDAD
La representación de la recurrente, asistida de abogado interpuso el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional contra el acto administrativo DS-CJ-01180 de fecha 22 de marzo de 2004 suscrito por el Ministro de la Defensa, con fundamento en lo siguiente:
Que la sociedad mercantil Corporación Maite, S.R.L. “constituye una fuente de soda que funciona en el interior del Hospital Militar Carlos Arvelo de la Urbanización San Martín (…) por más de 13 años de forma ininterrumpida”.
Que mediante el acto impugnado ha sido notificada por el Ministro de la Defensa de la rescisión del vínculo contractual por razones de conveniencia administrativa.
Que el referido acto es contradictorio y nulo de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque se fundamenta en las cláusulas séptima y vigésima numeral 5 del contrato distinguido bajo el N° MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 pero “cuando expresa el motivo por el cual rescinde el contrato dice expresamente QUE POR RAZONES DE CONVENIENCIA ADMINISTRATIVA, generando en consecuencia una contradicción grave [cuando esas razones] no son objeto del contrato ni puede servir de argumento legal alguno para violar los Derechos de la parte contratante de manera tan arbitraria otorgándole además un lapso pírrico de cinco días continuos para desalojar el local”. (Resaltado del escrito).
Que tal acto le generó indefensión grave “que le asegura un sin fin de daños y perjuicios en relación a sus vínculos comerciales como proveedores, transportistas y de orden laboral como lo son 35 empleados directos y más de 150 puestos de trabajos indirectos conformados por el giro comercial de la empresa”.
Que es nulo igualmente el acto de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, porque el artículo 38 del Decreto Ley de Arrendamientos Inmobiliarios del 7 de diciembre de 1999 establece una prórroga legal que no le fue otorgada y en consecuencia le causa indefensión, gravamen irreparable y un perjuicio económico grave “pues le ordena desarticular su negocio, su giro comercial sus relaciones laborales y mercantiles de un día para otro sin ningún tipo de derecho ni garantía procesal”.
Que el acto impugnado vulnera el debido proceso, el derecho al trabajo y la libertad de empresa, motivo por el cual solicita amparo cautelar, “de conformidad al contenido del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales artículos 5 y 22 y así los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil QUE ORDENE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO AQUÍ IMPUGNADO PUES SU APLICACIÓN INCURRE EN LA VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PARTE ACCIONANTE” (subrayado y mayúsculas del escrito), con fundamento en lo siguiente:
Que se le vulneró el debido proceso, particularmente el derecho a la defensa porque “no es posible que no se haya otorgado un lapso fijo para ejercer las defensas antes de sufrir la agresión cierta de un desalojo contra lege pues no otorga la Prórroga Legal Correspondiente de conformidad a la Ley de Arrendamientos Inmobiliarios Vigente desde el 07 de Diciembre de 1999 lo cual ciertamente no son Cinco días continuos con lo que ha violado la posibilidad de que el afectado ejerza su Derecho a la defensa dentro de un procedimiento administrativo que le otorgue tal posibilidad o en todo caso cualquier lapso que permita acciones humanamente posibles encaminadas a la desocupación del inmueble Comercial que jamás en pleno cumplimiento de sus obligaciones va a sospechar que debe desocupar en cinco días”.
Que le fue conculcado el derecho al trabajo y el “decreto de inamovilidad laboral” pues en dicha empresa laboran trabajadores que se verían afectados “por la arbitrariedad del Acto Administrativo antes señalado dado que al Cerrar injustificadamente sus actividades (…) [que] perderán sus puestos de trabajo y se verá afectada su remuneración mensual como vía de consecuencia de lo mismo poniendo en peligro sus correspondientes prestaciones sociales pues la empresa no podría sufragar tales consecuencias económicas dado que sería atacado por los proveedores cuya mercancía se perdería por completo dada la arbitrariedad de la medida impuesta (…)”.
Que el derecho a la libre empresa también fue afectado por el acto administrativo “que estaría propiciando la Quiebra Forzosa de la Empresa (…) ya que ha sido tan sorpresiva la medida unilateral tomada en dicho acto administrativo que no pude tener previsión alguna en el momento que me es notificado el acto administrativo la Empresa se encontraba a todo tope de Mercancía y dicha mercancía en un 100% es perecedera ya que se trata de comida toda esa mercancía se perdería pero las deudas originadas por su adquisición quedarían plenamente vigentes y por ende la responsabilidad de mi representada de cancelar dichas cantidades de dinero las cuales no llegarían a generar (…) (sic)”.
II
ACTO IMPUGNADO
El Ministro de la Defensa mediante oficio DS-CJ-1180 del 22 de marzo de 2004 notificó a la recurrente que, conforme a lo establecido “en las cláusulas séptima y vigésima, numeral quinto” del contrato MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 celebrado el 2 de enero 2004 entre la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio de la Defensa a través de la Dirección de Bienestar Social y la sociedad mercantil Corporación Maite, S.R.L, decidió rescindir por razones de conveniencia administrativa el “compromiso contractual antes transcrito. En consecuencia, a partir de la presente fecha se le otorga un lapso de cinco (5) días continuos para que proceda a la desocupación total del inmueble”.
III
ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Pasa la Sala a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la acción principal de nulidad, a los solos fines de revisar la petición cautelar de amparo constitucional. A tal efecto debe examinar las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19, aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, sin pronunciamiento alguno con relación a la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el parágrafo único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, cuestión que será verificada al momento de la admisión definitiva que realice el Juzgado de Sustanciación.
Al respecto precia la Sala que en el presente caso no se verifica alguna de las restantes causales de inadmisibilidad, esto es: (i) no se advierte prohibición legal de admitir la acción propuesta, (ii) se desprende de autos el interés de la parte recurrente en la interposición del recurso, (iii) no se han acumulado acciones excluyentes, (iv) se ha acompañado la documentación necesaria a los fines de la admisión del recurso, y (v) no se aprecian en el escrito recursivo conceptos ofensivos, irrespetuosos o ininteligibles.
En consecuencia, ante la inexistencia de las causales de inadmisibilidad previstas en el indicado artículo 19, excepto la caducidad de la acción no examinada en el presente fallo, se admite el recurso de nulidad cuanto ha lugar en derecho. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a la Sala pronunciarse acerca de la admisión provisional del recurso de nulidad interpuesto y la medida cautelar de amparo requerida, sin extenderse en consideraciones acerca de la naturaleza administrativa del contrato objeto de rescisión, por cuanto se efectuaron en la oportunidad de la declaratoria de competencia, y al respecto se observa lo siguiente:
Ha sido demandada la nulidad del acto administrativo mediante el cual el Ministro de la Defensa rescindió por razones de conveniencia administrativa el contrato MD-DIRSAFA-AJ-005-2004 suscrito el 2 de enero de 2004 con la accionante, cuyo objeto lo constituye el arrendamiento de un local ubicado en las instalaciones del Hospital Militar “Dr. Carlos Arvelo”, de la ciudad de Caracas, destinado exclusivamente para la venta de comida en un horario comprendido entre las 6:30 a.m. y las 9:00 p.m.
Previo a la consideraciones acerca de la solicitud cautelar, para la Sala es relevante destacar que la terminación anticipada de los contratos administrativos forma parte de las potestades de la Administración, y se produce por incumplimiento de las obligaciones asumidas o por razones de conveniencia administrativa fundadas en el interés general. Esta decisión unilateral y las que se refieran a la dirección, interpretación, incumplimiento, sanción o extinción de la relación contractual, es el resultado de potestades administrativas ejercidas independientemente de su previsión expresa en el contrato. (Vid. sentencia N° 01766 del 12 de julio de 2006).
El ejercicio de estas potestades administrativas tiene como límite la prohibición de arbitrariedad en la actuación de la Administración que siempre será controlada por los órganos jurisdiccionales, en garantía de la protección de los derechos subjetivos de los particulares.
Es relevante para esta Sala destacar que la Sala en anteriores oportunidades se ha pronunciado acerca de la naturaleza jurídica del acto mediante el cual se pone fin a la relación contractual, con el objeto de precisar si su validez puede ser ventilada de manera individual o si se considera como parte de la ejecución del contrato.
Al respecto la jurisprudencia ha considerado que los actos administrativos rescisorios constituyen actos de ejecución contractual. Así en sentencia del 11 de abril de 1991 (caso: Expresos Ayacucho, S.A.) la Sala señaló lo siguiente:
“(…) cuando la Administración actúa como concedente, y ejerce sus facultades contractuales, entre otras, la de extinguir la concesión anticipadamente, no se trata en realidad de un acto administrativo, sino de ejecución del contrato mismo, en contra de esa decisión que pudiera lesionar a aquélla, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad el acto sino, la de definir si en verdad tal rescisión es posible en atención a ese vínculo contractual (…)”.
En este mismo sentido en sentencia Nº 633 del 30 de abril de 2003 (caso: Hipermercado Amigo, C.A.), la Sala se refirió a la naturaleza del acto por el cual se rescinde un contrato administrativo y el medio para impugnarlo, como sigue:
“(…) es importante clarificar que cuando la Administración hace uso de facultades contractuales (como la de extinguir el contrato anticipadamente), dicha actuación se traduce en un acto de ejecución del contrato mismo, de manera que en contra de esa decisión que pudiera lesionar los derechos del co-contratante, la vía de impugnación no es la de atacar por nulidad dicho acto, sino la de definir si realmente la rescisión planteada es procedente, de acuerdo con el vínculo contractual, por lo que ante tal supuesto, no existe la disociación necesaria del acto con respecto al contrato que permita su impugnación separadamente de éste.
(…)
Así las cosas, se observa que en el presente caso la facultad de rescisión constituye una cláusula contractual expresa, aceptada por el co-contratante, quien ante el supuesto de considerarse perjudicado por la forma en que la autoridad administrativa hizo uso de la mencionada potestad, el medio para resolver la controversia, sólo podía derivar de la relación contractual existente (analizando si a la luz del contrato la rescisión era posible) y no de una decisión unilateral de la Administración, solicitando su nulidad - como sucedió en este caso-, toda vez que ésta actuó, como una de las partes en el contexto del contrato, utilizando un mecanismo previsto en el mismo para dar por terminado el vínculo contractual”.
En el contexto de las anteriores decisiones, y considerando que los actos de rescisión del contrato administrativo son actos de ejecución contractual, la Sala en sentencias de reciente data (Vid. N° 01063 del 27 de abril de 2006, N° 01766 del 12 de julio de 2006; y N° 02034 del 9 de agosto de 2006) ha establecido que en vista de que la manifestación de voluntad de la Administración no puede desvincularse del contrato de que se trate, la vía para impugnar la terminación anticipada de los contratos administrativos no es la del recurso de nulidad sino el contencioso de las demandas, en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no permite por si sola la satisfacción plena de las peticiones planteadas por los demandantes derivadas del alegado cumplimiento del contrato, lo que supondría la obligación de la Administración de cumplir con la prestación debida.
Lo anterior no significa que mediante el ejercicio del recurso de nulidad no sea posible condenar el pago de sumas de dinero o a la reparación de daños y perjuicios, pues tal conclusión sería contraria a lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pero implica que el procedimiento para demandar dependerá de la pretensión, de manera que si ésta va dirigida a obtener el cumplimiento del contrato, la vía idónea sería la ordinaria.
Resulta pertinente aludir a la sentencia N° 01063 del 27 de abril de 2006 en la que esta Sala, en un “obiter dictum”, precisó lo siguiente:
“ (…) Finalmente, considera esta Sala que es menester advertir a los abogados litigantes que el medio procesal de la acción de nulidad no es el mas idóneo, en estos casos de relaciones contractuales, ello en virtud de que la declaratoria de nulidad del acto de resolución no es capaz por sí sola de satisfacer plenamente las solicitudes hechas normalmente por los demandantes, las cuales están fundamentalmente referidas a demostrar que las contratistas no han incurrido en incumplimiento de las obligaciones que les imponía el contrato, lo cual supondría la obligación del ente administrativo de que se trate de cumplir con la debida contraprestación. Así, para la Sala, este tipo de pretensión sólo puede ser satisfecha apropiadamente, con la interposición de una demanda de cumplimiento de contrato, en la cual sí se podría imponer al ente contratante, de resultar vencedora la contratista, el deber de cumplir con la contraprestación que le impone la convención celebrada entre ambos. Así se declara”.
No obstante la anterior precisión, la Sala admite provisionalmente el presente recurso y pasa a pronunciarse acerca de la medida cautelar de amparo solicitada, para lo cual advierte que, a decir de la recurrente, el acto administrativo mediante el cual se rescindió el referido contrato le vulneró el debido proceso, el derecho al trabajo y la libertad de empresa, motivo por el cual solicita la medida en cuestión, “de conformidad al contenido del artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales artículos 5 y 22 y así los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil QUE ORDENE LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO AQUÍ IMPUGNADO PUES SU APLICACIÓN INCURRE EN LA VIOLACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA PARTE ACCIONANTE” (Mayúsculas del escrito).
La recurrente solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado con fundamento en los artículos 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, 5 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, o sea, que la petición de amparo fue formulada de manera simultánea o conjunta con la medida típica y con cautela innominada, circunstancia que es indicativa de que la solicitante acudió al mismo tiempo a las vías judiciales alternas para lograr la tutela cautelar.
Al respecto el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales dispone lo siguiente:
“Artículo 6.- No se admitirá la acción de amparo:
(...omissis...)
5) Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (...)”.
Visto lo anteriormente expuesto, la medida cautelar de amparo deviene inadmisible y así se declara.
En relación con la solicitud de suspensión de efectos formulada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, así como de la cautelar innominada requerida, esta Sala proveerá lo conducente luego que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de que resulte admisible en forma definitiva el recurso de autos. Así se declara.
V
DECISIÓN
Atendiendo a los razonamientos expresados, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado por la sociedad mercantil CORPORACIÓN MAITE, S.R.L., contra el acto administrativo signado DS-CJ-01180 de fecha 22 de marzo de 2004, emanado del MINISTRO DE LA DEFENSA.
2.- INADMISIBLE la medida cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con suspensión de efectos y medida innominada.
3.- Respecto a las restantes medidas cautelares solicitadas con el objeto de obtener la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, la Sala proveerá lo conducente, después que el Juzgado de Sustanciación ordene abrir el correspondiente cuaderno separado, en caso de ser admitido en forma definitiva el recurso de nulidad incoado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Años 197º de la Independencia y 148º de la Federación.
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